秦海岩： 多措并举扫清障碍 分散式风电迎来春天
2018-04-23 13:15:31
摘要：日前，国家能源局正式印发《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》，从规划指导、项目建设和管理、电网接入等五个方面进一步完善了分散式风电开发的政策与机制。
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应该说，《办法》的出台适逢其时。目前，随着我国风电发展重心转向中东南部地区，分散式开发将成为主要模式之一，这是由诸多客观因素决定的：一是风能资源具有分布广、能量密度低的特性，更适合就地开发，就近利用，在处于负荷中心的中东南部开发风电项目更符合风能资源禀赋，基本不受“三北”地区弃风限电等问题的困扰。然而，这些地区地形复杂，多山地和丘陵，城镇和人口相对密集，可供集中连片开发的区域越来越少，大规模开发模式越来越没有用武之地。二是中东南部的分散式风电已经显现巨大开发潜力。近些年，通过大量技术创新，比如风轮直径的加大、翼型效率的提升、控制策略的智能化、超高塔筒的应用以及微观选址的精细化等，提高了机组的性能，使低风速风能资源也具备了经济开发价值。目前，年平均风速5米/秒的风电场，年等效满负荷利用小时数也可以达到2000小时以上。在资源量方面，据国家气象局评估，中东南部风速在5米/秒以上达到经济开发价值的风能资源有10亿千瓦，足可以满足未来的开发需求。从国际经验来看，上述地区的风电开发还有很大空间。以德国为例，到2017年底，德国全国的单位国土面积风电装机为155千瓦/平方公里，4个州突破了200千瓦/平方公里，而我国中东南部各省份中，作为我国低风速重点区域的湖南、湖北、浙江、安徽等地都不到20千瓦/平方公里，潜力远未被挖掘出来。三是在政策层面，自2011年以来，国家相关部门已经陆续出台了多项有关分散式风电开发的支持性文件，对电网接入、运行管理等方面都做出具体规定。大力发展分散式风电已经万事俱备，只欠东风。
然而，就目前的情况而言，要真正开发好分散式风电，还必须破解审批流程复杂、电网接入要求不明确、融资难、征地更难等现实问题。《办法》正是紧紧抓住这些核心问题，围绕简化项目管理流程、降低项目投资门槛，完善对项目融资等方面的支持性政策，向分散式风电开发释放多项政策利好，可以说，它就是一本解决分散式风电发展各类问题的“方法集”。
《办法》进一步规范了规划编制工作。编制规划属于基础性工作，可以起到增强市场信心、引导产业健康发展等重要作用。《办法》详细规定了分散式风电发展规划编制的流程和具体要求，并提出要结合实际情况及时对规划进行滚动修编，这将大大提高规划编制的灵活性，使其更能反映产业发展所需，具有更好的前瞻性和指导性。这里需要特别强调的是，按照《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》（国能发新能〔2017〕31号），分散式接入风电项目不受年度建设规模限制。此外，为了避免出现“重开发轻消纳，管生不管养”的现象，《办法》要求各级电网企业应积极配合分散式风电开发建设规划制订工作，提供本地区电网建设规划、潮流、新能源消纳等相关信息，明确各并网点及其潜在接入容量等数据；并鼓励分散式风电等分布式发电建设条件好的市（县）及地区电网企业编制分布式新能源电网接入和消纳的专项规划。同时，《办法》还特别强调，分散式风电开发建设规划应严格按照《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》对风电建设规模的相关要求以及关于风电预警管理的相关规定编制，不得随意扩大建设规模。这意味着各地的规划经过公示后，若需要调整，则必须严格执行《办法》确定的流程和要求，从而提高规划制定程序的严肃性，确保规划能有效落实。而按照相关规定，风电投资红色预警地区则不得新建风电项目。
《办法》简化了管理流程。此前，核准手续繁琐一直严重阻碍着分散式风电发展，沿用集中式开发的核准要求和流程，导致效率低下，增加了前期成本。对此，《办法》提出各地相关部门要针对分散式风电项目的特点简化工作流程，降低项目前期成本，并首次鼓励试行项目核准承诺制，即地方能源主管部门不再审查前置要件，改由企业按照要求提交项目申请报告书、项目核准信用承诺书，承诺项目符合产业政策、信息填报真实，承诺按照法律法规开展项目招标活动，地方能源主管部门审核通过后，即对项目予以核准。由此，项目核准将从事前审批转为事后监管，政府职能也从管项目向做服务转变。此外，《办法》还提出各地方政府要建立“一站式”服务体系，并鼓励开发企业将位于同一县域内的多个电网接入点的风电机组打捆成一个项目统一开展前期工作，办理相关支持性文件。这是因为分散式风电项目分散、单体规模小，只有进行打包核准，由政府部门提供“一站式”的服务支持，才能有效简化前期手续，避免增加不必要的成本。
《办法》采取多种措施化解融资难题。单个分散式风电项目的规模小，投资成效相对较低，由大型开发企业进行大规模投资的传统风电投融资模式已经难以适用于此类项目的开发。从某种意义上来说，发展分散式风电要实行“全民总动员”，将项目开发与更多利益进行捆绑，吸引更多开发主体参与，分散式风电才能走得更远，这已经在国外社区风电发展中得到很好验证。为此，《办法》鼓励各类企业、社会机构、农村集体经济组织和个人参与投资分散式风电项目，从而实现投资主体的多元化。文件还提出了扩大资金来源的多项举措：鼓励银行等金融机构探索以项目售电收费权和项目资产为质押的贷款机制；在农民自愿的前提下，可以将征地补偿费和租用农用地费作为资产入股项目，形成集体股权，并量化给农村集体经济组织成员；鼓励各类基金、保险、信托等与产业资本结合，探索建立分散式风电项目投资基金；鼓励社会资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式，以PPP合作模式参与地方政府主导的分散式风电项目投资建设。这实际上是建立了一个利益共同体，借助多方的力量解决单个开发主体资金实力不足的问题。但是，开发主体多元化则在一定程度上带来了信用不足的问题，不利于项目融资。对此，《办法》也提出了一系列应对措施，比如，鼓励项目所在地政府建立分散式风电项目融资服务平台，与银行、保险公司等金融机构合作开展金融服务创新，如设立公共担保基金、风险补偿基金等；鼓励担保机构对中小企业和个人提供建设分散式风电项目的信用担保。
《办法》通过灵活的上网方式和完善的补贴拨付流程提高项目开发的经济性。《办法》规定，分散式风电项目申请核准时可选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式，自发自用部分电量不享受国家可再生能源发展基金补贴，上网电量由电网企业按照当地风电标杆上网电价收购。同时，《办法》还明确“国家关于分布式发电的政策和管理规定均适用于分散式风电项目”，这意味着分散式风电项目也可以参与市场化交易，选择就近向其他工商业用户等销售电量。因此，未来分散式风电项目可选的商业模式包括全额上网、自发自用、余电参与市场化交易。其中，全额上网电量按照标杆上网电价获得收益；自发自用部分电量相当于执行的是终端销售电价，要高于标杆上网电价，理论收益更高，这也是《办法》规定自发自用部分电量不享受补贴的原因所在；参与市场化交易的余电部分则按照略低于终端销售电价的价格进行交易，这个电价也会高于标杆上网电价，收益仍然十分可观。三种模式将使分散式风电项目获得收益的方式更加灵活，显著提升项目的经济性。在这里，风电标杆上网电价实际上起到了托底的作用，以此确保分散式风电项目能获得合理的收益。目前，补贴是影响分散式风电经济性的一个核心要素，此前的补贴拖欠严重增加了风电企业的资金成本压力。对此，《办法》要求电网企业按月（或双方约定）与分散式风电项目单位（含个人）结算电费和转付国家补贴资金，按分散式风电项目优先原则做好补贴资金使用预算和计划，保障国家补贴资金及时足额转付到位。关于补贴，《办法》特别强调，对未严格按照技术要求建设的分散式风电项目，国家不予补贴，这里的技术要求实际上主要指的是“接入电压等级应为110千伏及以下，并在110千伏及以下电压等级内消纳，不向110千伏的上一级电压等级电网反送电”。因此，那些虽然接入110千伏电压等级电网、但却向上一级电压等级电网反送电的项目不属于分散式风电项目，不能适用分散式风电的相关政策。之前出现过打着分散式旗号，实际还是集中式的项目，这种项目存在政策风险，可能导致拿不到补贴和无法顺利并网。
《办法》放宽了用地限制。按照之前的规定，所有风电项目用地必须采取征用的方式，这牵涉到繁琐的用地审批流程和高昂的征地补偿等费用，显然不利于分散式风电这类单体规模较小的项目开发。《办法》则在这些方面有了重大突破，首次明确分散式项目开发企业可使用本单位自有建设用地（如园区土地），也可租用其他单位建设用地开发分散式风电项目，这将大大扩大分散式风电项目的用地来源，简化用地手续审批流程，有效解决困扰分散式风电开发的征地难问题。这里值得一提的是，在工业园区，与智能微网技术相结合将是分散式风电发展的一个重要方向，可以通过多种分布式电源的高效、灵活应用，提高配电网对园区可再生能源发电的接纳能力，实现大量分布式电源的接入。
《办法》对电网接入工作做出了更具体的要求。首先，《办法》将接入电压等级由此前的“35千伏及以下”扩大到了“110千伏及以下”，使得分散式风电获得了更大的消纳范围和更广阔的装机空间。其次，《办法》还对电网企业的服务提出了具体要求，防止扯皮现象的出现。比如，它强调，地市或县级电网企业客户服务中心为分散式风电项目业主提供并网申请受理服务，不得以政府核准文件、客户有效身份证明之外的材料缺失为由拒绝并网申请；电网企业为分散式风电项目业主提供接入系统方案制订和咨询服务，并在受理并网申请后20个工作日内，由客户服务中心将接入系统方案送达项目业主，经项目业主确认后实施。
大力发展分散式风电，对于实现我国风电产业的可持续发展、加速中东南部等重点区域的能源转型进程、为县域经济发展注入新的活力等都具有十分重要的现实意义。现在，《办法》为我们扫清了体制机制障碍，资源和技术条件也已经完全具备，业内要做的就是积极行动起来，加大对分散式风电的投资力度，让分散式风电在希望的田野上结出累累硕果，成为我国风电发展的中坚力量。（中国风能协会 作者：秦海岩）
