专家视角|刘建国：垃圾分类与禁止“洋垃圾”入境
2018-06-25 14:21:07
摘要：2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》，对“普遍推行生活垃圾分类制度”作出了部署
2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》，对“普遍推行生活垃圾分类制度”作出了部署，提出到2020年底，基本建立生活垃圾分类的相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。2017年4月，国务院办公厅印发了中央全面深化改革领导小组第三十四次会议审议通过的《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要求2017年底前全面禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物（以下简称“固废”），2019年底前逐步停止进口国内资源可以替代的固废，强化洋垃圾非法入境监管，彻底堵住洋垃圾入境，提升中国固废回收利用水平
两个涉及固废管理的国家层面重要实施方案在较短时间内相继出台，从不同角度明确提出了提升固废回收利用水平的目标，可以说是一套“组合拳”，二者相辅相成，互相策应，形成合力，共同服务于中国环境质量改善这一目标的实现，为建设美丽中国和全面建成小康社会提供有力保障。
中国固废进口史
中国进口固废始于20世纪80年代初。1990年之前进口规模较小，每年不到100万吨，随后稳步增长，至1997年已超过1100万吨。之后便大幅增加，2002年，固废进口量达2200万吨左右，5年时间翻了一番；2005年，激增到4300万吨，3年时间就翻了一番。
2005年实施的《固废污染环境防治法》明确规定禁止境外固废进境倾倒、堆放、处置，禁止进口不能用作原料的或者不能以无害化方式利用的固废，对可以用作原料的固废实行限制进口和自动许可进口分类管理，公布禁止进口的固废目录，进口固废必须符合国家环保标准并经行政主管部门检验合格等。进口固废有了具体的法律适应条款，之后固废进口增长速度得到一定遏制，进口规模渐趋稳定。2011年发布《固废进口管理办法》后，固废进口进一步得到规范，2012年达到约5890万吨的高峰之后，进口量逐年缓慢下降，2015年降至4700万吨。
2015年中国进口废物数量前八位的品种依次为废纸(62.1%)、废塑料(15.6%)、废五金(11.0%)、氧化皮(3.4%)、铝废碎料(2.8%)、铜废碎料(1.7%)、废船(1.6%)和废钢铁(0.9%)，合计占实际进口废物总量的99.1%。排名前三的废纸、废塑料、废五金三者合计占进口总量的88.7%，是进口固废管理的重中之重。
以上数据选自国家质检、海关或环保主管部门发布的官方统计数据，针对的是合法合规进口的可以用作原料的固废，不包含各类走私、夹带、瞒报、偷运入境的固废，即真正意义上的“洋垃圾”。如果将各类走私、夹带、瞒报、偷运入境的固废包括在内，实际入境的固废数量将远大于上述统计数据。
严控固废进口的经济背景分析
《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》发布后，许多人表示不理解，为何中国会长期允许“洋垃圾”进口？这实际上是混淆了进口固废和“洋垃圾”的区别。“洋垃圾”入境无论什么时候都应该被严厉禁止，但是固废进口则要以发展的眼光加以审视。
20世纪80年代初，中国全力转向以经济建设为中心。一方面，起步阶段百废待兴，基础薄弱，属于典型的“短缺经济”，产能不足，各类生产物资都存在短缺现象，需求极其旺盛；另一方面，当时中国整体环境容量相对较大，全社会对环保的认识还非常粗浅模糊，发展是主旋律。而在当时，发达国家已经普遍进入“过剩经济”时代，对环境质量的要求已进入更高阶段，所以发达国家的一些固废出口到中国作为替代原料，在一定程度上缓解了中国原材料供应严重不足的问题，同时也在一定程度上化解了发达国家大量固废缺乏稳定出路的难题，是“双赢”的选择。
而现在，中国经济经过近40年的高速发展，已成为全球第二大经济体，无论是通过国内生产，还是通过全球采购，各类原料都可以得到充分供应。现阶段，中国钢铁、建材、玻璃、电子产品、纺织品、塑料制品、纸制品等在全球均占据很高市场份额，都存在不同程度的产能过剩现象，市场销售价格一路走低，企业利润菲薄甚至亏损运营。
与此同时，固废品质的不稳定决定了其只能生产相对低端的产品。过去低端产品因价格优势在中国本土就有很大市场空间，目前低端产品在中国的市场空间越来越小，而且大量低端产品的存在还进一步拉低了以优质原料生产的高端产品的价格，恶化了经营环境，扰乱了市场秩序。可以说，以“洋垃圾”和进口固废支撑的产能中相当一部分都属于过剩产能和落后产能，属于供给侧结构性改革中需要淘汰的产能。
严控固废进口的环境背景分析
“生态文明建设”、“环境质量改善”已成为中国新时代的主旋律。过去由于不少地方重视经济发展轻视环境保护、重视眼前利益忽视长远利益，对固废进口及再生利用企业的全过程监管能力薄弱、漏洞较多，致使洋垃圾走私入境屡禁不止，进口固废中洋垃圾夹带现象时有发生。进口固废鉴别本身是一项专业性较强的工作，中国进口固废鉴别体系尚不完善，鉴别机构较少且能力有限，同时海关和检验检疫机构的监管也不可能做到全面覆盖和精准识别，很难完全杜绝高额利润驱动下的故意夹带和瞒报走私。中国环境科学研究院在2012-2014年间共完成324例进口固废鉴别，鉴别结论属于禁止进口的固废高达77.8%，可见走私夹带之盛。
以“洋垃圾”和进口固废为原料的生产企业，很大一部分属于“散乱污”企业，污染治理能力低下，甚至没有污染治理设施，实质上是以污染环境为代价换取经济利益，加剧了不少区域的环境质量恶化。在环保部开展打击进口废物环境违法专项行动中，提出立案处理处罚建议的企业占检查企业总数的60%以上，可见违法范围之广。
除此之外，禁止“洋垃圾”入境严控固废进口的一个重要原因就是“腾笼换鸟”，为国内生活垃圾分类分出的可回收物再生利用提供渠道和空间，形成市场牵引机制和价格倒逼机制，从正反两个方向促进中国固废回收利用水平的提高，为普遍推行生活垃圾分类制度创造条件。
对生活垃圾分类的启示
中国进口固废中3/4以上为废纸、废塑料，主要来自于美国、日本、英国等发达国家生活垃圾分类产物。据中国再生资源回收利用协会统计，2016年中国废纸、废塑料进口量分别达到约2850万吨和735万吨。如此庞大的固废出口既为发达国家化解了固废处理压力，减少了污染物排放及碳排放，又创造了大量就业机会，带来了丰厚的经济回报。撇开走私夹带等非法出口不谈，发达国家固废出口之所以能够形成巨大产业，主要得益于其较为严格的垃圾分类制度，出口导向的固废分类反过来也带动了废纸、废塑料分类回收比例及效果的不断提升。由此可见，良好的垃圾分类对一个国家的经济发展和环境保护都具有积极的促进作用，值得大力倡导，努力推行。
废纸和废塑料同样也是中国垃圾分类的重点品种。中国人均纸张和塑料的消费量和废弃量远低于发达国家，仅为美国的1/4左右。但由于中国人口基数庞大，废纸、废塑料的总产生量仍然十分巨大，而且随着经济的进一步发展和人民消费水平的进一步提高，产生量还将不断增加。
2016年，中国再生资源回收行业回收的废纸、废塑料量分别达到4963万吨和1878万吨。考虑到中国人均纸张和塑料消费量远低于发达国家，中国废纸、废塑料的回收利用率实际上已经超过了许多发达国家。中国再生资源回收行业对垃圾分类减量作出了巨大贡献，大大减轻了垃圾处理行业的负担，这一历史功绩必须予以高度肯定。但是，目前中国的再生资源回收还不是真正意义上的垃圾分类，还需要在普遍推行垃圾分类制度以及禁止“洋垃圾”入境、严控固废进口的新形势下实现转型升级。
1.中国再生资源回收行业仍然依赖“收购”垃圾或从业人员分拣垃圾实现较高的回收率，增加了回收成本，不利于居民自觉履行垃圾分类的环境责任，也有悖于“产生者负责，污染者付费”的基本原则。发达国家的固废之所以有较大的出口市场，主要是因为大部分居民能够按照要求自觉完成分类。如果居民分类效果较差，需要向居民“购买”分类合格的垃圾，这一产业将不复存在，这些垃圾也只能进入焚烧厂、填埋场等垃圾处理设施。因此，垃圾处理与再生资源回收两网融合，不但是管理体系上的融合，更应该是管理理念上的融合，即要树立再生资源就是“生活垃圾重要组成部分”，同样也是“污染源”的理念。向中国出口固废的发达国家中，废纸、废塑料、废金属、废玻璃等，都是生活垃圾的一部分，在管理理念上并无任何区别，不但没有阻碍回收利用，反而促进了回收利用。目前中国生活垃圾定位于“污染源”，因此生活垃圾处理是政府主导的公益民生事业，可以按照处理量得到政府财政补贴，整体而言发展态势良好，行业集聚度较好，技术与管理接近世界先进水平。与此相反，再生资源定位于“资源”，因此再生资源回收是市场主导的商业行为，得不到政府的处理补贴，企业因陋就简以降低成本，抵御市场风险能力较差，时时处于“被动挨打”的局面。只有让再生资源也回归其“生活垃圾重要组成部分”的本来属性，才能将垃圾分类的责任和压力传导至每个居民身上，引导居民切实履行垃圾分类投放的环境责任，让再生资源回收行业名正言顺地争取政府的财政补贴和税收优惠，光明正大地要求社会承认它对资源节约和环境保护的巨大贡献，在严格规范的监管和充分有力的制度保障下，向生活垃圾处理行业一样实现快速、稳定、健康发展，真正成为生活垃圾减量化、资源化的主力军。
2.由于历史的原因，相当一批再生资源回收企业属于技术含量低、产业集聚度低、污染防治水平低的产业，具有典型的“散、乱、污”特点，对区域环境的负面影响抵消了其回收资源带来的正面效益，有悖于“绿水青山就是金山银山”的环保新理念。有人过于夸大固废再生利用对于原生资源替代的正面效益，片面宣传回收一吨废塑料、废纸、废金属能够替代多少原生资源，减排多少污染物和温室气体，但是忽略了一个基本的事实：再生利用也要消耗资源能源，同时排放污染物和温室气体，如果执行严格的环保标准，在经济上就不一定是可行的。如果从全生命周期来衡量，在环保上也可能没有优势可言，否则就难以解释为什么发达国家垃圾已经得到较好分类，而且拥有先进的再生利用技术，为何不在本土实现“资源”的再生利用，而是优先寻求出口到发展中国家。中国已经提前半年公告，2017年底前将禁止进口生活源废塑料，但发达国家仍然希望通过施加压力、通过交涉或谈判促使中国改变政策，或者寻找下一个“接盘侠”，而不是在本国建立再生利用设施。发达国家还准备采取进一步措施提高出口固废品质，以满足中国更加严苛的进口标准，也不愿意在本国进行再生利用，可见“再生利用”并非想象的那般美好。不管是进口固废，还是中国自身分类回收的固废，其再生利用过程都必须保证环保达标，注重全生命周期综合环境绩效最优。因此，中国在推进垃圾分类过程中，必须纠正“只管分类不管去向”、“只管利用不管环保”、“只管局部不管全局”的片面观念与做法，从改善环境质量全局出发，从全生命周期视角思考，开展垃圾分类处理全链条设计，强化全过程环境监管，提升垃圾分类处理技术水平与环境管理水平，推动再生资源回收行业转型升级。
3.由于原料品质、生产工艺及回收成本限制，再生资源加工产品多为低端产品，相当一部分属于落后产能和过剩产能，不符合新时代“高质量发展”的转型升级要求。为什么“洋垃圾”会从发达国家源源不断流向发展中国家，而不是反过来?这是市场经济在全球配置资源的结果。由于发展阶段、竞争能力和综合国力的差异，发达国家处于全球价值链的高端，而发展中国家则处于全球价值链的低端。全面禁止“洋垃圾”入境、严控固废进口，本质上也是一种供给侧结构性改革，旨在重塑全球价值链，提升中国在其中的层级。短期之内对再生资源加工利用行业将产生一定冲击，经历阵痛，大量低端企业将面临淘汰关停命运，但从长远来看则是一个重大机遇，有助于产业集聚度、技术水平、管理水平、环保标准和产品质量的提升，促使再生资源加工利用行业走向以国内固废为主要原料的转型发展道路，进而对前端的垃圾分类投放、分类收集提出更高要求，综合市场调节和政府引导的力量，倒逼垃圾分类收集和再生资源回收效率的提升。中国废纸、废塑料、废金属、电子电器废物、废旧汽车、废旧自行车等产生量巨大，如果普遍推行垃圾分类制度能取得显著成效，完全可以避免对进口固废的依赖，为中国垃圾分类产物提供可靠出路。但是，必须要注意的是，短时间之内中国垃圾分类投放的准确性不会很高，现阶段追求“大而全”的分类处理，其后果往往是一堆垃圾勉强分成略有差异的几堆垃圾，在付出较高的经济成本或环境代价的前提下生产出大量缺乏市场空间的低端再生产品。“高质量发展”也意味着过去量大质次、薄利多销的低端再生产品将逐步退出历史舞台。因此，现阶段推行垃圾分类，应着眼于居民分类习惯的真正养成、生态环境质量的整体改善和高质量发展的根本要求，采取选择性分类策略，注重分出产物的“质精”而非“量大”，提升中国在全球价值链中的层级。分类产物“质精”才能保证再生产品的高质量，得到高值利用，其余垃圾在现代化、多元化垃圾处理设施中得到安全处置，真正实现垃圾的减量化、资源化、无害化处理。
总之，禁止“洋垃圾入境”、严控固废进口是中国全面提升生态文明的标志性举措，对普遍推行垃圾分类制度是一项重要保障和一个重大机遇，也给我们在推进垃圾分类工作的系统性、复杂性和长期性方面带来很多重要启示。再生资源应回归其“生活垃圾重要组成部分”的本来属性，才能将垃圾分类的责任和压力传导至每个居民身上，引导居民切实履行环境责任。来源:中国经济报告 作者:刘建国
