对于供电营业区/配电区域范围 政府有权重新划分吗？
2017-11-14 10:11:30
摘要：党的十九大对改革提出了新要求，电改特别是增量配电改革已步入快车道，几百个新的增量配电试点项目即将涌现。
在某试点项目进行业主优选的过程中，当地电网企业提出：根据《电力法》第二十五条”供电企业在批准的供电营业区内向用户供电““一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的规定，我方系本区域内唯一合法的供电营业机构，开展增量配电业务选择新业主必然侵犯我们的供电营业区，你们应该停止侵权行为……
难道，按国家规定优选增量配电的业主还违法了?供电营业区/配电区域范围的划分到底是谁的权力?对于已经确定的供电营业区/配电区域，政府部门有权进行调整吗?
面对小伙伴的疑问，观茶君赶紧做了一番功课。
结果是这样的。
一、“供电营业区”与“配电区域”的关系
为说明之便，观茶君需要先捋一捋“供电营业区”与“配电区域”的关系。
“供电营业区”来源于《电力法》第二十五条“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电”“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的规定，所对应的是该区域范围内供电业务的独家经营权，该独家经营权由电力管理部门颁发《供电营业许可证》予以确认。
2013年《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》(国发【2013】27号)提出将国家能源局负责颁发的《电力业务许可证》“与供电营业区的设立、变更审批及供电营业许可证核发整合为一项行政许可，下放区域能源监管机构”。但由于上位法《电力法》并未修订，各地在实际执行中差异较大，有的地方不再颁发，有的地方电力管理部门依然在颁发《供电营业许可证》。
电改开始后，《国家能源局关于对拥有配电网运营权的售电公司颁发管理电力业务许可证(供电类)有关事项的通知》(国能资质【2016】353号)规定“拥有配电网运营权的售电公司在提交电力业务许可申请前，应当取得配电区域的划分协议书或意见”。
因此，基于电改精神、既往政策文件以及物理范围上的一致性，为叙述方便，观茶君将供电营业区与配电区域统一称为“配电区域”。
二、划分配电区域、授予独家经营权的权力属于国家
从权力来源看，观茶君觉得可以清楚地看到：划分配电区域属于国家权力，授予供电/电网企业配电区域的独家经营权是国家依法赋权的表现。主要表现为如下三点：
1、配电区域由国家电力管理部门依法赋权，供电/电网企业经批准才能进行供电活动。《电力法》第二十五条规定了：“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。……省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更，由供电企业提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后，由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给《供电营业许可证》。”
2、配电区域的变更由国家决定。这一点，《电力法》和《供电营业区划分及管理办法》(电力工业部令第5号)中都有明确规定。比如《办法》规定，“国家对供电营业区的设立、变更实行许可证管理制度…”。
3、配电区域纠纷由国家行政机关处理。《供电营业区划分及管理办法》规定，跨省(自治区、直辖市)际间、省级、地级或县级各等级的供电营业区划分中，电网企业与相邻独立电网未取得一致意见的，分别由国务院电力管理部门或者省级电力管理部门核准确定。《国家能源局关于对拥有配电网运营权的售电公司颁发管理电力业务许可证(供电类)有关事项的通知》(国能资质【2016】353号)规定：“拥有配电网运营权的售电公司在提交电力业务许可申请前，应当取得配电区域的划分协议书或意见。无法达成配电区域划分协议或意见的，由国家能源局派出机构根据配电网项目核准内容、电网实际覆盖范围，并综合考虑电网结构、电网安全、供电能力、供电质量、供电的经济合理性等因素，确定配电区域。”
观茶君认为，上述规定可以清楚地表明，配电区域的设立、变更、纠纷处理均由国家决定，相关权力由相关行政机关依法行使：有权决定配电区域的设立，有权决定原有配电区域的变更，有权对涉及配电区域的争议进行处理。
三、电改背景下，国家授权机关应主动承担起调整配电区域的重任
党的十九大对改革提出了新要求，电改特别是增量配电改革已步入快车道，几百个新的增量配电试点项目即将涌现。原来核准的配电区域已不再适应增量配电业务改革的需要，甚至对试点工作的推进造成阻碍，配电区域调整势在必行。观茶君认为，由国家授权机关采用行政手段对配电区域进行强制调整是解决这一难题的最直接、最有效的途径。
一方面，改革时期的配电区域“调整”不同于一般意义上的“变更”，需要解决的不是“个别主体“的问题而是“所有主体“的共同问题，涉及几百个增量配电试点，具有共性，采用统一模式、统一标准批量解决更经济、更有效。像小伙伴告诉观茶君的：批发嘛，成本低。
另一方面，配电区域的划分属于国家权力，由电力行政机关依法行使，相关法律政策依据非常充分。主管部门和国家授权机关应该大胆工作，主动承担起核准配电区域的重任。
同时，一旦主管部门统一做出调整配电区域的决定——比如明确划定增量配电区域的范围——电网企业也不会不服从。毕竟，能源革命、电力体制改革是党中央的要求，作为中央企业，电网企业不会连这点政治觉悟都没有。对此，观茶君深信不疑。
需要特别说明的是：配电区域是配电区域，存量资产是存量资产。按照观茶君的理解，对于配电区域，国家有权予以强制调整;至于配电区域中的存量资产如何处理，则另当别论，详见观茶君的后续分析。但有一点非常明确，不能因为存量资产的存在而影响配电区域的划分。
只要真心想改革，办法总是比困难多!
电改非易事，且行且观察。
Ps：鉴于地盘与资产必须同等重视，观茶君将会持续推出关于存量配电资产处理的“观察”，以期抛砖引玉，供各位小伙伴参考。（电力法律观察）
