国家发改委时璟丽：光伏实现发电侧平价上网还有差距和挑战
2018-10-31 12:08:04
摘要：国家发改委能源研究所研究员时璟丽在 “光伏领袖对话”论坛上表示，光伏实现发电侧平价上网还有差距和挑战。
以下为时璟丽发言文字实录：
时璟丽：谢谢胡总的介绍。各位嘉宾，各位光伏业界的同仁，非常高兴受主办方邀请能够参加这次会议。我们这次的对话论坛主题是“后补贴时代光伏的机遇和挑战”。我个人认为，后补贴还是从5月份之后很多分布式项目和特殊电站的项目，国家补贴没有了，所以起了这样一个名字。就我个人来讲，刚才各位老总也都就这一方面发表了很多个人的观点，我这里可能更准确的跟大家分享的内容还是光伏发电行业未来的经济政策方面的导向以及可能的趋势，从能源所研究的角度跟大家分享一下我们的观点。
2018年大家觉得政策的调整的力度非常大，为什么有这样的一个调整？开始先简要回顾一下光伏发电，尤其是并网的光伏发电商业化运行到现在，已经刚好启动了十年的时间。那么在十年的时间内，2008年是并网包括商业化运行的起步，一个慢慢成长的阶段，那一年最标志的事件可以说是有8个项目获得了4块钱/度上网电价的政策。经过了五年的发展，在2012年双反国际市场比较严峻的情况之下，2013年国务院颁布了24号文件，其后颁布了几十项配套的政策出台。2013年开始国内的光伏发电市场，并且带动了一个产业进入到了飞速发展的阶段。在第二个五年过去之后进入到2018年，2018年的光伏发电行业又是进入到一个政策的快速调整期，以及产业的紧急刹车的振动时期，可能短期内感觉是这样的快速调整和紧急刹车。假如我们等到五年之后，应该说是“十四五”中期的话，我们再来回望一下，可能这次的政策调整还是符合光伏发电行业目前所处的一个技术产业市场的形势和发展环境的。
无论是从国内的情况还是说国际的情况来看，我们现在光伏发电行业头五年是起步和成长的阶段，第二个五年是壮大的阶段，下一个就应该是进入到一个新的发展阶段。刚才王勃华秘书长也都提到了，国际上现在光伏发电已经实现了市场遍地开花的情况，尤其是在发展中国家，像印度、中东等资源条件很好，南美、巴西等资源很好的地区，光伏发电目前已经成为成本最有竞争力的电源。在资源相对略差一些的地区，比如说欧洲，由于电力市场中的电价水平相对是比较高的，光伏发电也已经完全具备参与市场竞争的这样一个能力，并且它已经基本上或者是在长期的市场、批发市场、现货市场都已经进入到了参与市场的阶段，无论是从国际和国内光伏发电买入了新一个发展阶段已经具备了条件。虽然2018年国内的政策做了一个，甚至机制方面做了一个很大的调整，但实际上我们从宏观的大形势上来看的话，国家对于光伏发电发展长期的战略导向是完全没有变化的，并且还是有所加强的，比如说十九大报告中把能源的发展纳入到生态文明建设的环境中，对所有清洁的，尤其是可再生能源电力的发展，应该说是一个很大的利好，并且也强调要做大节能环保产业、清洁能源产业以及清洁生产的产业，这是不变的初衷，变化是什么呢？刚才几位老总也提到了，变化是光伏发电未来发展的方式要做一个转变，发展模式要做一个转变，要更加强调能源高质量的发展，对于光伏发电行业来说，推进市场化的机制的实施，扭转市场和产业释放的局面，技术的不断进步和产业升级，尽早实现平价，提高竞争力，并且在这中间还要保证光伏发电很重要的效率，也就是说我们的消纳和解决限电的问题，应该说都是高质量发展的一个关键的内容。另外，我们也可以根据具体的数据来看，也可以做一个，对于我们国家清洁能源不变的发展导向和路径做一个简要的分析。去年增速是非常显著的，今年刚刚发布的前三个季度的全国用电量增加了8.9%。今天上午国家能源局刚刚颁布了一个数据，在今年前前三个季度可再生能源全部发电量或者是在全社会用电的占比仍然维持在26%左右，跟去年前9个月同比还是跟全年相比的话是没有任何增加的，这个主要原因是全社会用电量的增速是比较大的，而我们的水电由于我们经过了几十年的开发，目前能够投运和开工的规模，虽然跟我们规划预期的目标是比较接近的，但是它的电量增速是有限的。比如说今年前三个季度，水电年等效利用小时数同比去年还多了几个小时，但是发电量的增速仅仅是4.4%，可再生能源总体的贡献量在全国用电量当中没有变化的话，其实得力于风光、生物质超过了用电需求的增长，其中风电大概是25%左右，光伏是超过了50%，生物质是达到了16%，所以从现在这样的一个形势来看，至少我们现在如果考虑光伏发电近期的市场规模上来看，如果我们希望能够达到“十三五”提出来的能源和电力清洁转型的目标，在电力需求增速超过原来预期的情况之下，以风光为主的非传统型的可再生能源电力的贡献量以及对他的需求量还是很大的。今年国内的光伏发电有政策机制调整的情况，确确实实，现在规模管理方面，明年怎么来做，应该说是相关的方式还没有一个明确的文件规定，在电价和补贴的退坡方面来看，价格司在10月初召集了主要企业开了一个讨论会，并且根据电价调整的进网几年的原则，以及最近成本变化的情况，预计明年的电价补贴退坡还将持续。根据成本来源判断的话，退坡的程度还是比较大的。9月份国家能源局出台了一个推进风电和光伏发电平价上网工作的征求意见稿，并且为了切实的解决非进入成本的问题，在上半年国家能源局推出了减轻可再生能源领域企业负担的文件。另外，像可再生能源电力配额的机制也进行了两轮正式的对外征求意见，根据国家能源局年初的工作计划，也是希望预期能够在今年年底颁布，并且尽快开始实施。当然，相关的重要机制还有一个分布式发电的市场化交易，这个是从去年年底开始发布了相应的文件，并且让各地来报一些方案，其中关于一些关键的机制性问题有一些，主要是电网过网费的问题，造成了有一些难以推进的障碍。虽然这个政策踩了一脚刹车，但是从光伏市场总量上来看，今年上半年装机的量是比较大的，前9个月发电新增装机量还是非常客观的。今年前9个月新增装机超过了3454千瓦，装机量超过了3100千瓦时，占比在全部新增装机中占比约44%。看看2018年三季度，新增超过了1338亿千瓦时，同比增长56%，在全社会用电量中占比2.6%。
从上半年的特点来看，新增装机主要集中在6月份，主要是2017年项目来抢一下630的情况，分布式光伏1月份在抢去年年底的政策调整期，所以1月份的新增装机量是比较大的。6月份之后有一个补灾的效应，1-5月份新增装机的规模略略超过了1000万千瓦的规模。从8、9月份来看，光伏发电的新增规模，两个月的新增规模达到了300多万千瓦的数字。跟前两年的情况来看的话，这两个月的新增规模还是要低于去年和前年同期的，目前的市场急剧的萎缩，寒冬又一次来临的话，从数据上也是能够体现出来的。因为今年还有3个月的时间，根据光伏发电行业市场的预期，预计今年全年装机可以达到4000万千瓦，累计装机达到1.7亿千瓦的速度。2018年的规模可能是比较明确的，但是明年的情况到底能做多少，我觉得市场规模与产业的情况和政策是直接相关的。我这底下用的片子也是从光伏行业协会，可能跟王勃华秘书长用的是同样的一张图，都是来自于协会组织的《中国光伏产业发展路线图》报告中的数据，这个图也是今年1月份做的，也是做了相应的预期。这个图拿到这里来，现在来看仍然是不过时的，可能是比较符合未来发展情况的，对于未来市场规模的预期。
对于明年的市场规模为什么很难做，因为从国家的政策导向的角度来说的话，肯定还是希望光伏产业能够有一个持续健康的发展，有一个合适的发展速度，但是光伏发电行业跟其他的可再生能源行业或者是能源行业相比的话，它对政策的敏感度特别高，政策的力度稍微激励的大一点点，可能这个市场的增量就会很大，稍微踩的狠一点点市场就会急剧萎缩。光伏发电行业从规模、从技术来看都是一个成熟的行业，但是对于政策的敏感度来说，离成熟行业还是有一个很明显的差距。我们只能说是预期，明年政策不会一点都没有，我们猜，从研究的角度来说不会一点都没有，但是什么样的政策，什么样的一个支持力度，确实还没有文件正式出来。另外对于集中电站，今年823号文件中再一次明确提出来，全面通过竞争配比来明确的项目。从目前所做的预期来看，近期对于集中光伏电站以及全国上网的分布式光伏电站还是需要一定电价补贴的，明年会不会有政策？如果有政策这种竞争方式的项目规模，竞争如何来确定，对于光伏行业的主管部门来说也是很好的考虑和设计的政策，也可以说是一个难点，也可以说是必须出台的一些政策。
刚才很多老总也谈到了平价。虽然施正荣院士在十年以前就提出来了，我们要销售侧平价格，如果从研究意义上来说，可再生能源包括光伏发电具有竞争力，真正达到平价，本质的意义还是应该在它进入电力市场的情况之下能够跟其它的电源具有成本的竞争性。我们国家也可以考虑到光伏发电的上网电价不高于燃煤的标杆电价，或者是综合的上网电价的情况，这是研究意义角度上说的。但是现在光伏电站还不具备完全在发电侧并网的能力，所以在“十三五”规划中也是提出来了，在销售侧2020年实现平价的目标，并且提出来通过市场化交易的模式，如果具有竞争力的话，也是可以实现平价的，平价具有很多方面的意义。从2018年下半年开始，以及“十三五”的后两年，国家政策的导向来看，平价的意义是非常急的，没有补贴或者是不需要国家可再生能源基金来提供补贴，这个文件在今年9月份国家能源局发布的《推进风光平价的通知征求意见稿中》予以了明确。平价的项目还要符合国家预警预测的要求，尤其是对于集中电站在限电特别严重的地区，预警和市场监测机制下都成为红色的地区，很难再推出平价的项目。
光伏发电在过去几年一直在成本快速下降的轨道上，至少在未来的3-5年之内真正达到发电侧零上网电价之前，光伏发电还会呈平稳下降的轨道上。我们现在离发电侧的平价到底还有多远呢？根据今年531政策之后最新的5毛钱、6毛钱、5毛钱标杆电价的政策，实际上全国的光伏发电集中电站的加全补贴差不多是3毛钱的补贴水平，产业界是做了很大的贡献，这也是我刚才所说的，真正想要快的在发电侧实现平价的话还有差距和挑战。
从5月底的政策实施以来，国内光伏产品的价格和光伏发电成本的下降也是非常显著的，我也咨询了光伏行业协会，现在基本上多晶是低于2块钱，还是高效的，略高于2块钱/瓦组件的水平，EPC的价格都降到了4块钱/瓦左右。如果土地的费用，前期的费用，不要有那么高的话，要太高的土地费用的话，实际上总的静态投资也就是4块5左右的水平。在这样的一个水平之下，下面倒数第二条线，基本上一类地区的电价需求在8%的投资回报率之下已经可以降到4毛钱左右了。如果像光伏电站基地，隆基和天河对于2018年二季度每瓦4元左右预期的话，有可能明年下半年建设的项目在明年年底能够并网的光伏发电投资的话，就可以降到每瓦4块钱投资的水平，全部投资的这样一个水平。对于一类地区电价的需求在合理汇报的情况之下的电价需求可以降到3毛6左右，二类电价也就是4毛多一点的水平，降价的空间也是非常大的，基本上可以从年初的接近1毛钱到明年年底相比于现在超过1毛5分钱的降价额度。尽管如此，研究现在的标杆电价，现在度电补贴平均电价还是2毛8分钱左右，即使这样的一个预期，到明年年底全部度电补贴的水平有可能降到1毛钱多一点的水平，如果产业按这个步伐下降的话，意味着不但可以在销售侧的目标能够实现，有可能在“十四五”初期阶段上网侧也能够实现平价上网。
对于分布式光伏，只要不是执行民用电价的，有一定自发自用比例的项目已经具备了去补贴的条件，我们也做了一个简单的测算。如果按照4.5元/瓦的投资水平，对于大工业用户如果能够达到70%的自发自用的比例，一般工商业用户能够达到30%的自发自用的比例的话，现在已经可以不依赖于补贴了。对于民用的用户，电价的差距可能还是在每度电0.2元左右，也就是说现在的3毛2分钱/度的度电补贴水平也可以有较大幅度的下降。
这个已经展示过几次了，拿河北冀北、南部做了分布式模式收益简要的分析，投资回报是有很大保障的。除了执行民用电价以外的，只要不是全额上网的分布式并不需要依赖于国家的政策。对于集中式光伏电站以及全额上网的分布式电站，今年国家能源局三部委颁布的政策已经明确了，要全部采用竞争性的招标方式。在既往的几年，第二轮和第三轮的领跑基地对于压缩非技术成本降低总成本电价的作用是非常显著的。从2016年以来，国家已经规定了在地方层面要组织普通光伏电站的竞标方式，但是地方的竞标对于降低成本的作用是非常有限的，这个主要还是对于压缩地方的不合理的成本没有漆多一个关键性的作用，比如从明年开始全面采用竞争性招标的方式的话，还是要走更新的创新性方式和变革。
招标竞争方式在国际上的应用是非常普遍的，已经差不多有40个左右的国家对于各类可再生能源发电项目采用了招标竞价的模式，去年一共有20个国家公布了竞标配置和招标中标的情况，其中光伏几乎占了全部可再生能源招标中标容量一半左右的规模。这里面我再简单展示一下德国的招标情况，德国已经进行了11轮的招标，并且可以看出每一轮的竞价都是比较激烈的，但是总体上来看并没有出现一个非常恶性的竞争，在最后一轮的时候，平均中标价格反而出现了一定的反弹全面竞标还是有很多的国际经验可以供我们借鉴的。
根据我们的预期，有可能在三年的时间，朝着五年的时间，光伏发电能够在上网侧实现平价，并且能够具备参与市场竞争的能力，有可能这个时间就是在“十四五”初期，这是比较乐观的，保守一点是在“十五五”中期，那个时候需要什么样的政策，实际上还是要考虑产业健康发展，降低成本还是未来发展的方向，不应该在短时间内讲电网客容量接纳的光伏发电的容量来落地。531政策中提出来的，根据接网消纳条件和相关要求进行有序发展，我想是后补贴、后平价时代必须坚持的一个原则。在经济政策方面，光伏发电可以参与经济的市场，准备在明年开始全面实行招标的方式，仍然可以作为一长期的选择。这里面举了几个新能源包括光伏发电可以参与电力市场的政策机制的情况，右边是德国正在实施的光伏发电招标的单边议价的机制，英国双边议价的机制。招标不单单仅有领跑基地或者过去两年招标的办法，还有更多既能激励光伏发电参与电力市场，同时又能够起到稳定产业发展的信心，并且给予行业发展一个明确信号的作用，这个也是我们作为研究机构服务行业、服务政府部门可能需要做更多的研究，也是我们努力的方向。当然，提质增效降成本也是我们整个行业近期需要完成的重要任务。
谢谢大家！
注：本文系能源新闻网整理自国家发改委能源研究所研究员时璟丽在第十二届中国新能源国际高峰论坛（NEX2018）“光伏领袖对话”论坛所作发言，未经其本人审阅。
