环保投资亟需引入市场活水
2016-10-18 11:16:45
摘要：环境保护的责任需要社会各方共同分担，包括政府、企业、非政府组织和公众在内的全社会的积极参与，才能实现环境目标。
从各国环保政策中可以得到不少启示，主要包括：法律法规制定的完善程度和执行的严格程度、政府对环保的财政资金支持、以经济手段促进环保企业的发展、技术创新政策、合理规划产业布局，推动环保产业园和生态园区的聚集、地方政府的作用、加强环保教育，提升公众环境意识、非政府环保组织的作用、政府主导与市场机制的选择等九个方面。
环境保护的责任需要社会各方共同分担，包括政府、企业、非政府组织和公众在内的全社会的积极参与，才能实现环境目标。
由于环保产业提供的是公共产品，是由公众需求驱动的，政府代表公众需求，通过制定有关的环境法律和标准，以及产业政策和经济手段，形成政府引导下的环保产业的发展。因此，政府在经济发展和环保发展权衡下制定的政府目标和各项政策是环保产业发展的首要驱动因素。
笔者以上市环保公司及各省市数据为例进行了实证分析，对环保投入决策机制、政府经济与环保目标的权衡进行了论证，实证分析了环保投资与经济转型的关系，量化分析了环保区域差异与溢出效应，并对政府引导环保产业健康发展提出了建议。
七因素左右投入策略
结合美国、德国、日本等环保发达国家经验，以及环保产业发展规律和经济学理论，我们分别从环保产业投入主体、投入层次和投入方向的选择机制等方面进行分析。
首先，基于环保投资主体的多元化，必须要明确相关各方的投资责任。其中，政府主要从宏观方面引导环保产业的发展、环境保护的开展，企业作为微观主体则在具体的环保产业发展方面进行投资。
再来看环保投入层次，这主要是受国家环保政策的影响，相关政策会对环保产业的发展提出需求，企业根据需求提供符合政策的环保服务或产品，企业追求的是盈利，环保层次中企业规模的大小以及分配与政策和盈利模式有关。
环保投资方向的结构比例则主要与各国环保目标、政策导向有关。工业化带来的污染比较严重时，各国环保目标都重点发展污染治理产业。而随着后工业化时期的到来，资源短缺、环境污染带来的影响进一步扩大，各国环保目标转变为可持续发展，环保产业重点逐步发展为节能减排、清洁能源、资源的再生利用和环境保护与治理。
根据理论和实践经验，政府在环保产业发展过程中必须对环保投入进行引导，影响环保投入决策的七个主要方面包括：经济发展阶段和特征、环保产业周期、技术发展水平、政府的环保目标和政策、企业的投入决策选择、非政府环保组织的发展、公众环保意识。
环保产业发展三阶段
通过对美国、日本、德国、加拿大四国的经济发展与环保目标的确定，以及环保产业发展政策的制定分析发现，政府在经济发展和环保发展权衡下制定的政府目标和各项政策是环保产业发展的首要驱动因素。
环保产业的发展主要可以分为三个阶段。在初级阶段，政府的环保目标基本都是以解决国内当时由于经济发展带来的严重环境污染问题，以污染治理为主要环保目标。通过制定相关的法律法规以及对污染的惩罚措施作为手段，严格执法，体现为“命令+控制”的环保政策。
环保产业发展的中期阶段，在污染治理过程中认识到仅靠污染治理无法解决根本问题，以及随着科技进步和经济的发展，环境问题愈来愈严重，政府的环保目标是从源头上预防环境问题和资源保护，大力推进环保技术创新。通过制定更严格具体的法律法规，鼓励市场化的环保产业发展，通过经济手段鼓励企业采取环保措施，鼓励企业进行技术创新，体现为“预防+控制+引导市场”的环保政策。
环保产业发展的高级阶段，随着经济快速发展，技术创新加快，资源短缺、环境污染等影响到国家的长期可持续发展，各国政府陆续提出可持续发展、循环社会、新能源战略、全面能源战略、绿色社会等国家战略性的环保目标，把环境保护提高到战略的高度。现阶段的法律法规从长期可持续发展考虑，有针对性地出台解决水、空气、土壤、资源等方面的具体法律法规，在长远性、可执行性等方面不断深入。同时，政府引导环保产业市场的发展，突出企业在环保中的主体地位，政府与企业合作利用各种产业政策、经济手段、技术创新政策和环保产业发展相配合。另外，对国民进行环保教育，非政府性环保组织发展迅速。体现为“战略+预防+控制+引导市场+可持续发展”的环保政策。
中国环境问题仍严峻
回望我国环保产业发展，政府目标与环保目的的权衡主要可以包括五个阶段。
20世纪70年代，萌芽时期，重视“三废”的危害，特别强调“三废”治理和综合利用。
20世纪80年代是中国环保产业初级发展时期，我国大力发展工业经济的阶段，重化工业项目多，造成工业污染严重，环保主要体现为政府主导、法规驱动型产业发展。这一时期优先考虑政府目标——工业经济的发展，而在环保方面仅是针对重化工业带来的污染进行治理，以及该产业的环保设备的使用。环保产业处于自发且无序状态，是在遵守政府政策与法规的基础上所被动发展的。
20世纪90年代快速发展时期，我国政府目标仍是经济的快速发展，但是随着我国工业经济的迅速发展壮大和地方政府对环保的忽视，环境污染等问题触目惊心。该阶段政府重视环境保护，不断出台相关法律法规，增加环保投资，环保的目标仍是配合经济发展，治理经济发展过程中的污染，以政府为主导。地方政府为了经济发展目标，对环境保护的重视不够，仍然监管不严，环保产业在规模上、技术水平上还是经济效益上都仍处在很低的位置。
2000年至2010年，迅速发展时期，在经济持续高速增长的同时，环境问题给我国带来的危害不断显现。我国政府在经济发展的同时，加大环境保护力度，制定具体的法律法规，提高法规的执行力，不断加大对环保产业的投入，并且开始使用经济手段鼓励环保企业的发展。该阶段公众与政府意识开始提升、市场需求爆发、要素投入巨大，我国环保产业整体上快速成长，产业体系基本齐全，产业规模高速扩张，水气固等主要领域的企业数量和从业人数都有了大量的增加，导致行业内竞争与协作日益频繁，技术水平和经济效益等也有了一定的提高。
“十二五”时期，发展高峰时期，我国经济发展速度稳定，由于经济发展前期环境保护政策和力度不够，带来的环境问题仍然严峻，政府在保证经济发展的同时，加大对环境保护的力度，从战略上、法律上、政策上、经济手段上各方面提高了对环境保护的支持。
区域间投资差异大
观察发现，2009年至2015年期间，中国环保产业的投入和产出效率不存在无效现象，但依旧有增长的空间。以样本中33家上市企业为代表的环保企业在偿债能力和经营能力投入方面是有效的，实现了资源和管理的有效配置，从而实现产出有效。
分析我国30个省市区2003年至2013年能源消费和第三产业产值与环境污染治理投资数据得知，环保投资是经济转型的重要原因，各个环保指标在不同时期对经济转型的影响程度不同，其中城市环境基础设施建设影响明显最大。
与此同时，经济转型对环保投资总体上也存在着显著的正向促进作用，其中对城市环境基础设施建设投资和建设项目“三同时”(建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用)环保投资影响最大，而对工业污染治理投资影响微弱。
不过，环保投资效应具有显著的时滞性。随着时间推移，环保投资对经济转型的促进作用越大，达到一定程度后这种作用开始逐渐收敛。
从各区域来看，我国环保投资存在显著空间差异性，东中部地区与西部地区差距显著，西部少数地区如西藏，甚至对于环境污染治理投入接近为零，而东部地区如江苏、山东等地每年环境污染投资力度很大。
另外，各地区环保投资对经济转型的影响程度也存在显著差异，近60%的地区对经济转型有正向促进作用，沿海较发达地区如北京、海南、广东等对经济转型的促进作用较大，而40%左右的地区对经济转型有负向作用，其中多为中部内陆及西部偏远经济欠发达地区，如甘肃、青海、宁夏等，这可能是由于我国各地区经济发展显著不均衡，长期的“先污染后治理”的发展模式等情况导致。
建立引导和市场机制
根据上述研究内容结合我国环保投资现状，我国目前投资压力和缺口依然非常大，仅依靠政府财政是不够的，必须建立市场机制，引导以企业为主体的多元投入机制。
其一，建立政府的引导机制，分别通过国家环保战略目标确定方向，完善法律法规，加强地方政府的环保管理水平，制定促进产业发展的产业政策，充分利用经济手段对资本的引导作用，引导社会资本对环保产业的投资。
其二，政府必须努力培育以企业为主体的市场机制，不断完善具体的环保法律法规，加强地方政府在环保产业发展中的责任、建立环保产业园区，培育中小企业，发挥大企业的规模效应和优势、支持环保技术创新、公众和企业环保意识的培养、发挥非政府环保组织的作用。
而结合我国企业对环保人才不重视投入少等问题，提出了四方面建议：完善法律与严格执法，使企业在环保压力和市场竞争机制的双重压力下，重视环保人才的使用和培养;制定环保产业政策，加强评价和监管，对有贡献的环保企业和人才进行资助和奖励;制定技术创新政策，推进环保技术的发展，激发市场对环保人才的需求;高校等教育和科研机构培养符合环保需要的人才。
政策方面，笔者建议，开展分析和评估环保产业投入绩效的活动、构建环保产业风险投资多元机制、改革和完善环保产业投入绩效评价体系、行业细分管理模式。
(作者系上海师范大学商学院教授，本报记者赵怡雯根据由上海财经大学出版社出版的《我国环保产业投入绩效与发展研究报告》整理而成)（国际金融报 孙红梅）
