能源宪章秘书长：打造能源领域的“交通法则”
2017-06-05 13:26:05
摘要：诞生于1994年的《能源宪章条约》正在重修，中国可以在其中扮演什么样的角色？
诞生于1994年的《能源宪章条约》正在重修，中国可以在其中扮演什么样的角色？负责能源宪章（EnergyCharter）日常工作的秘书长乌尔班•鲁斯纳克（UrbanRusnák）日前接受财新记者专访时表示，《能源宪章条约》的修订给中国带来了一个“独一无二”的机会，可以让中国参与制定这一有着法律约束性的国际条约，并对能源宪章组织的未来产生影响。
能源宪章成立于1991年，最初为欧洲能源宪章。在成立之初，能源宪章的主要目标是在苏联解体之后，将俄罗斯和前苏联国家的能源体系与全球体系相连。1994年，最初的缔约国签署了《能源宪章条约》，使其成为能源领域第一个具有法律约束力、覆盖投资保护和贸易的多边协定。
作为保护外国投资者的一部分，该条约包含了纠纷解决机制。其中最著名的例子是2005年，尤科斯石油公司前股东根据该条约，向国际常设仲裁院申请仲裁，要求俄罗斯政府就迫使尤科斯破产并将其资产卖给国有企业，赔偿股东1142亿美元。此案后因尤科斯前股东均由俄罗斯公民控股，并非外国投资者，而被裁定不受该条约保护。
自那以来，国际能源局势已发生重大改变，能源宪章也在逐渐拓展自己的领域，在亚洲、非洲等地招募新的成员国，其中包括日本等。
中国最早参与能源宪章是在2001年12月，成为该组织的受邀观察员国。2012年起，能源宪章开始逐步展开旧《能源宪章条约》的修改工作，中国在2015年签署了新的《国际能源宪章宣言》，成为签约观察员国。作为观察员国，中国将不像成员国那样受条约的限制和保护，但可参与新条约修订的对话机制。除中国之外，美国、加拿大、韩国、伊朗等国也都是观察员身份。
2017年5月30日-31日，能源宪章在土库曼斯坦首都阿什哈巴德举行会议，讨论能源运输方面的多边协议。鲁斯纳克在会议期间接受财新记者专访时表示，自己非常欢迎中国参与相关讨论，并提出自己的观点。
他表示，自己的愿景是将能源宪章建设成为一个国际能源治理机构，使其可以制定能源领域的“交通规则”，以确保投资者在全球各地都能获得保障，并在有国家违规时有一个仲裁机构可以和平解决争端。“世界上很多争端都是由能源而起，《能源宪章条约》的订立，可以给各个国家提供一个合法解决争端的手段。”
在这个过程中，能源宪章需要中国在国际能源市场的影响力，来提升自己的话语权。当下，全球能源治理机制由多个国际组织构成，其中包括国际能源署、石油输出国组织OPEC、国际能源论坛等，尚未形成像WTO、IMF那样的全球性治理机构（详见本刊2016年第20期《应对全球能源治理变局》）。而中国政府和能源类国企也需要考虑，是否愿意接受这个多边机制的约束和仲裁法庭的裁决，而不是采用自己更熟悉的双边机制去解决问题。
对此，鲁斯纳克表示，虽然中国与很多国家都有很好的双边关系，但这并不意味着，中国的长远利益获得了足够的保障。“在世界各地，我们都看到过，虽然两国可以有很长期的伙伴关系，但事情转差也可能就在一瞬间。通常情况下，这还不是因为能源生产国和消费国之间的矛盾，而往往是因为生产国和过境国，或是两个过境国之间的矛盾。”
他表示，能源宪章可以在这种情况下，为各国提供一个和平的争端解决工具，也希望中国可以考虑，更多地参与其中。
财新记者：此次能源宪章土库曼斯坦会议的背景和目标是什么？
鲁斯纳克：这次在阿什哈巴德举办的会议是从2014年12月开始的一系列会议的一部分，主要讨论能源运输这个话题。
能源运输是现有多边框架体系下还没有得到解决的几个问题之一。通常，能源运输问题都是通过双边协定或是以大型项目的形式来商谈的。能源宪章是一个多边体制，能给全球能源运输设定一些先决条件。根据条约，所有成员国将承诺，他们将不会阻止或干扰能源运输，也不会为能源运输设置障碍。
这是宪章中很重要的一部分。当中国在2015年5月在海牙签署《国际能源宪章宣言》时，中国代表曾明确表示，在能源宪章涉及的所有领域当中，运输可能是对中国最重要的一环。这是因为中国与土库曼斯坦等能源国家建立了长期联系，有不少能源管道已经建成或正在建设当中。
土库曼斯坦也认为，能源宪章可以帮助他们解决能源出口的问题。土库曼斯坦是全球天然气储备最丰富的国家之一。但这是一个内陆国家，他们只能通过管道向外运输，这需要获得过境国的同意。对能源生产国来说，解决运输问题是至关重要的，不然就无法将能源储备变现。
财新记者：现有的能源运输双边体系存在哪些问题？
鲁斯纳克：虽然中国与很多国家都有很好的双边关系，但这并不意味着，中国的长远利益获得了足够的保障。在历史上，我们在世界各地都看到过，虽然两国可以有很长期的伙伴关系，但事情转差也可能就在一瞬间。通常情况下，这还不是因为能源生产国和消费国之间的矛盾，而往往是因为生产国和过境国，或是两个过境国之间的矛盾。
能源宪章可以帮助预防这类事情的发生，或者当这类事情发生时，给成员国提供一个解决争端的工具，通过居中协调，用一个独立的机制去解决这类争端。这是非常重要的，因为当这类冲突事件发生时，涉事各方有可能不愿意与对方沟通，你需要有双方事先都同意的规则，去解决问题。
我们希望，未来能够达成一个能源运输方面的多边框架协议。我们非常欢迎中国参与讨论，并提供建议。我们也期待了解中国在能源运输方面的观点。
财新记者：达成一个能源运输方面的多边框架协议，能给中国带来什么样的好处？
鲁斯纳克：这跟中国的“一带一路”倡议是相契合的。如果你看一下地图，你就会发现，“丝绸之路”上的几乎所有国家都是能源宪章的成员国，从土库曼斯坦到哈萨克斯坦，再到荷兰、德国等。
如果中国在能源运输方面有相关计划，我们正在建立的这个机制可能是一个现成的选择。当然，可能有人觉得，可以去建一套自己的标准。这有可能实现，但会花更长时间，而且很难使所有国家都同意相同的条件。
我们对《能源宪章条约》的修订，给中国带来了一个独一无二的机会，可以加入这个俱乐部，参与规则的制定和最终定稿。我们现在已经接近完成最后的条约。这给中国提供了一个机会，去影响能源宪章组织的未来。
财新记者：中国现阶段还是一个观察国，这与成员国有多大区别？如果中国要成为成员国，需要承担什么样的责任？
鲁斯纳克：现阶段，投资纠纷只能在成员国间解决，不适用于观察员国。《能源宪章条约》是有法律效应的，要从中获益，中国需要成为成员国。
条约的约束也是双向的。如果中国成为成员国，也需要承担相应的责任，要保护国外企业在中国的投资。但我不认为，这是一个很重要的考虑因素，因为中国在保护国外投资者方面有比较好的声誉，中国能从中获得的好处要远远超过需要付出的。
中国的能源投资遍布欧洲、非洲和拉丁美洲。《能源宪章条约》将能为中国的投资提供额外的保障。我们之前听到过，一些中方投资人觉得，在一些国家受到了不合理的待遇。条约将给中国投资者提供一个选择，可以用来捍卫自己的权利。如果有国家违反了条约，相关投资者将可以在国际仲裁法庭进行申诉，要求得到赔偿。
此外，当很多小国在协商双边协定时，他们会很担心，自己是个弱者。考虑到《能源宪章条约》不是由中国制定的，许多小国会认为，这个条约里的条件更公平。如果中国能接受条约，也可以向世界说明，中国是尊重国际条约的，可以使很多国家在与中国打交道的过程中更放松。
财新记者：你对能源宪章的远期规划是什么？
鲁斯纳克：我对能源宪章的概念非常有信心。我也看到，越来越多国家对此感兴趣，并愿意加入其中，成为成员国。要知道，这不是一个简单的决定，需要在各个国家内部走法律程序，获得批准，但很多国家还是加入了。我们相信，我们所设立的规则对所有国家都有益的，而不会偏袒任何一个国家。
我把能源宪章比作“交通法庭”。我们的目标是在能源领域设定一套共同的交通法则，比如红绿灯那样的交通信号系统。虽然每个国家的具体规则会有些许不同，但我们希望让投资人知道，无论他们去哪个国家，最基本的规则都是相同的，他们可以放心投资。
同时，就像红绿灯等交通系统所显示的那样，不是所有人都遵守交通规则。这个时候，人们也会希望，有一个交通法庭，去惩戒那些违反规则的人。这同样适用于国际能源合作领域。（财新网 张而弛）
