增量配网亟待明确的几个边界条件
2017-07-05 12:07:30
摘要：改革是一项需要热情的事业，但更是一项需要理性的事业。增量配电网放开，在缺少清晰的边界条件和完备规则的情形下，就已经推开并进入到了各省市摸石头过河的状态。
亟待完善特许经营模式
在传统的电网垄断经营的模式下，电网企业已经形成了根深蒂固的观念和惯性，增量配电网业务放开政策的出现，意味着既有利益关系的均衡状态将被打破。进行重新调整，自然会受到现有电网企业的阻力和反对。尽管电网依然存在自然垄断属性，不能像电力系统的发售环节那样可以多家企业同时竞争，但激励性监管理论和实践告诉我们，完全可以在特许垄断经营的准入环节引入竞争，这就是增量配电网业务放开的重要意义之一。在这个情形下，传统供电营业区的政策必须尽快调整为政府特许经营模式，明确特许经营的范围、年限、服务质量以及相关的监管要求。特许经营就明晰了企业经营配电网的权利来自政府授权，而且授权是有时间期限而不是无限期的，授权到期后，符合条件的主体都可以参与新一轮的准入竞争。
增量配电网是电网
增量配电网的一个首要问题，在于如何定位其与大电网的关系?有一种观点把增量配电网视为大电网的用户，这肯定是不符合实际，也不符合电力体制改革政策的。其实，在大电网之外还存在其他类型的电网，并不是什么新鲜事物。暂且不说在电力行业发展的各个时期各种纷繁复杂的电网格局，就说现状，除了国家电网公司、南方电网公司和蒙西电网以外，不少省份还有省级地方电网，如四川、陕西以及重庆等等。在县级层面，更是有小水电供区、趸售供区以及企业自有电网等等。增量配电网作为一个类型的电网，准确地说其配电网的定位，是应该得到客观承认的。这样的一个配电网，从物理上可能与大电网的输电网并网，也有可能和大电网的配电网并网，还有可能和其他主体的输或配电网并网。增量配电网与大电网的关系，既反映了增量配电网的地位问题，也反映大电网是不是履行了公平无歧视开放的义务。
增量配电网里的存量
《有序放开配电业务管理办法》鼓励社会资本有序投资、运营增量配电网，所称的配电网业务是指满足电力配送需要和规划要求的增量配电网投资、建设、运营以及混合所有制方式投资配电网增容扩建。这里的增量有两个内涵：第一，配电网的新建工程，从文件精神看，只要是新建工程均涵盖在内，没有什么供电营业区的概念;第二，存量配电网的增容扩建，参与的方式是混合所有制。另外，办法还补充了第三类内涵，除电网企业存量资产外，其他企业投资、建设和运营的存量配电网。这三类的增量配电网中，第二、第三类的边界条件相对清晰。对于电网企业的存量配电网的混合所有制，只要电网企业确实能开放，处理好各方的资本关系，后续问题都好处理。非电网企业的存量配电网操作起来则更简单。
而对于新建配电网，虽然概念上是新建，但现实情况中是不存在一张白纸般的新建区域，或多或少都有电网企业的存量配电资产存在。按照现行的体制，如果电网企业不配合，社会资本在这样的区域内新建配电网将寸步难行。社会资本投资增量资产面临没有施工电源、建成后难以接入大电网、大电网抢修抢建等窘境。正是因为有电网企业的存量资产，社会资本投资新建配电网，都要面临形成重复投资、造成国有资产浪费等为人诟病的状况。任何电网投资要先行、负荷有一个逐步培育和形成过程等客观现实都被抛诸脑后。一旦陷入争执、对峙乃至形成僵局，增量配电网进度受到影响，最终将造成社会资本投资增量配电网不可靠、没有保障等等印象。
要破解这类新建配电网的存量僵局，必须明确配电网特许经营模式的内涵。要明确任何投资主体，包括现有电网企业经营的配电网都是政府特许授权的，政府有权调整特许经营的范围，包括对调整范围内资产的处置权，这方面的法律政策要抓紧完善，仅靠行政手段是不行的。对增量配电网范围内存量配电资产的处置，可以有入股、租赁或强制收回等方式。另外，对于电网企业存量配电网资产的混合所有制方式，其主导权是在电网企业自身，还是国家或地方省市电力体制改革的主管部门，也有待进一步明确。
增量配电网的电源
另一个需要思考的问题，就是配电网能不能接入电源。具体内涵是，什么样的电源，什么样的主体可以拥有电源，是存量电源还是新增电源等等。现代电网早已经不再是大电源集中生产，输电网长距离传输，配电网专施供电的格局了。智能配电网技术的出现，分布式能源、新能源及可再生能源的发展，以及未来储能技术的普及，使得配电网的内涵越来越丰富，简单的配电网不能接入电源是说不通的。天然气、光伏、风电等分布式能源和新能源就近接入配电网，是完全合理和可行的，也是必要的。那么，传统电源类型呢?当前政策禁止将公用电厂转为自备电厂，而公用电厂从大网改接到增量配电网并没有改变其属性成为自备电厂，毕竟增量配电网不是用户。至于改接行为是否被允许，按什么程序才合规，那又是另一个概念了。讨论了有或无的概念，接着就是谁所有的范畴。配电网能不能是电源的主体，或者可以是哪类、不能是哪类的主体?配电网若不能作为电源的主体，不等于否定其他主体的存在。还有，增量配电网内的电源能否通过市场化方式向包括大电网在内的用户售电?
增量配电网的调度
电力的生产和使用在任意时刻都必须保持基本平衡，电力系统的运行控制由控制中心即调度部门统一指挥实施。通常，调度部门被视为电网的组成部分。正是拥有调度职能，电网企业的垄断性才得以强化，在电力系统中处于枢纽和中介地位。增量配电网有了电源，自然就更加强化了调度功能的需要。调度功能不是大电网专有的，也不是输电网才有，更不能说只能某一个电网才能拥有，这里的问题核心是不同电网之间调度功能界面的划分。增量配电网的调度功能是自己运行，还是委托给上一级电网，应该充分尊重责任主体的选择权。调度的所有权或者运营权不同，不是影响电网安全的负面因素。除了国际上大量的不同主体的电网联网运行案例之外，这里还可以参考航空领域，空管既不属于航空公司，也不属于机场。
增量配电网不能等同于配售电主体
增量配电网还有一个核心问题，就是如何准确界定新增配电网投资主体与配售电主体的关系。一般来说，我们容易先入为主地认为增量配电网投资主体就是配售电公司。新增配电网的投资主体是多样性的，既可能是既有电网企业、电源企业，也可以是社会投资主体，或者是多个主体的联合体。当然，售电公司也可以投资增量配电网，从而成为配售电公司。但反过来，投资增量配电网的主体可以只投资或一并营运，不一定成为售电主体。增量配电网项目业主符合售电公司准入条件的，履行售电公司准入程序后，可开展售电业务。即使是配售电一体的售电公司，配套文件也要求具备条件的要将配电业务和竞争性业务分开核算，电网企业控股增量配电网拥有其运营权的，在配电区域内仅从事配电网业务。因此，新增配电网投资主体不能等同于配售电公司。不论新增配电网的投资主体是不是配售电公司，都应将其单独视为配电网主体来对待。
增量配电网的普遍服务责任和保底服务
增量配电网与普通大电网的配电网一样，既有可以参与电力市场交易的经营性电量的用电企业，也有属于普遍服务责任电量的用户。中发9号文明确，电网企业按照国家规定履行电力普遍服务义务，既然新增配电网投资主体不能等同于配售电公司，应将其视为配电网主体来对待，那么新增配电网范围内，普遍服务电量和不参与电力市场交易的经营性电量如何解决?很显然，新增配电网从一般意义上讲，过去是没有统购统销的，自然也就没有电改后的公益性调节性发用电计划的电量。让新增配电网主体通过市场化方式购电来兑现普遍服务责任是不合理的，即使未来考虑兑现交叉补贴等因素，也增加了政策执行的成本，更重要的是混淆了新增配电网的配电业务和竞争性售电业务，等同于认定配电网就是售电公司。换句话说，公益性调节性发用电计划电量不能简单地视为大电网企业天然的权利和所有权，这是公共资源，应该在各省市范围内公平分配，为全体普遍服务电量的用户享有。
因此，建议增量配电网范围的这部分电量直接从大电网企业的公益性调节性发用电计划中安排，这样处理将新增配电网与大电网内的配电网一视同仁，也就简化了交叉补贴问题，只需要考虑两个不同电网的配电成本如何在目录电价中分摊。同样，电改配套文件中明确，同一个供电营业区内只能有一家公司拥有该配电网经营权，并提供保底供电服务，对于增量配电网的保底电量，也应该参照普遍服务电量的方式解决。（《南方能源观察》杨世兴）
